2. Herziening regelgeving bouwen buiten contouren

Bij de samenstelling van de verordening bleek het voor enkele onderwerpen lastig om de per streekplan verschillende regelingen onder één noemer te brengen. Dit speelt vooral bij de regelgeving voor het buitengebied, bijvoorbeeld bij de verschillende regelingen voor ruimtelijke kwaliteitsverbetering (landelijk wonen, nieuwe landgoederen, ruimte voor ruimte etc.) en de regelingen voor het bouwen in linten. Een harmonisatie van deze regelingen is wenselijk.

Daarnaast wordt in deze herziening het vereveningsprincipe geïntroduceerd. Dit houdt in dat bij bepaalde ontwikkelingen in het buitengebied financiële compensatie wordt gevraagd ten behoeve van ruimtelijke kwaliteitsverbetering.

2.1 Contourenbeleid op de onderzoeksagenda

Het provinciaal beleid voor het buitengebied is sterk gericht op het weren van stedelijke functies en de bijbehorende bebouwing. Uitgangspunt is dat alleen ruimte en ondersteuning wordt geboden aan gebiedseigen functies, zoals landbouw, natuur, water en recreatie. Stedelijke functies zijn alleen toelaatbaar in het kader van bijzondere regelingen die zijn gericht op het verbeteren van omgevingskwaliteit: ‘ruimte voor ruimte’, ‘nieuwe landgoederen’ en vormen van landelijk wonen.

In de Verordening Ruimte zijn de bebouwingscontouren rondom de steden en dorpen vastgelegd en worden eisen gesteld aan bestemmingsplannen voor de gebieden buiten de bebouwingscontouren. De bebouwingscontouren zijn geen doel op zich, maar een instrument om het beleid tot uitvoering te brengen.

Het huidige beleid biedt weinig tot geen ruimte om op een gedifferentieerde manier om te gaan met stedelijke bebouwing in het buitengebied. Het bouwen van een woning bijvoorbeeld is in het gehele gebied buiten de bebouwingscontouren uitgesloten, ongeacht de specifieke kenmerken van de betreffende locatie. Dit is de keerzijde van het vastleggen van harde bebouwingscontouren. De provincie zal daarom het contourenbeleid en de voor- en nadelen daarvan opnieuw bezien. Onderzocht zal worden of het mogelijk is het toevoegen of versterken van de ruimtelijke kwaliteit een leidend criterium te laten zijn voor het toelaten van functies en bebouwing in het buitengebied. De doorontwikkeling van het contourenbeleid als instrument voor ruimtelijke kwaliteit is daarom op de onderzoeksagenda geplaatst, als onderdeel van de Uitvoeringsagenda Structuurvisie 2010-2020. Dit jaar zal voor dit onderwerp een discussienotitie worden opgesteld. De heroverweging van het contourenbeleid maakt daarom geen onderdeel uit van de onderhavige eerste herziening van de Provinciale Structuurvisie en de Verordening Ruimte.

2.2 Harmonisatie regelingen voor bouwen buiten contouren

De kern van de regelgeving voor het buitengebied, zoals opgenomen in de Verordening Ruimte wordt gevormd door het uitsluiten van stedelijke functies buiten de bebouwingscontouren. De complexiteit van de regeling vloeit vooral voort uit de lijst met uitzonderingen en ontheffingen die soms ook nog eens per voormalig streekplangebied verschillen. Deels valt hieraan niet te ontkomen, omdat het een gegeven is dat er nogal wat functies met een stedelijk karakter aanwezig zijn in het buitengebied. Het werken met harde contouren heeft automatisch tot gevolg dat de nodige uitzonderingen moeten worden genoemd. Op dit punt valt daarom weinig winst te behalen.

landelijk wonen
Een kansrijke mogelijkheid voor het vereenvoudigen van de regelgeving ligt in het onder één noemer brengen van de regelingen voor landelijk wonen en de per voormalig streekplan verschillende variaties daarop. In de huidige verordening is voorlopig volstaan met ontheffingsbepalingen die teruggrijpen op de voormalige streekplanregelingen.

regelingen voor verbetering van de omgevingskwaliteit
In de verordening zijn verschillende vormen van regelingen opgenomen die gericht zijn op verbetering van de omgevingskwaliteit in het buitengebied, zoals ‘ruimte voor ruimte, ‘nieuwe landgoederen’ en ‘rood voor groen’. De regelingen ‘ruimte voor ruimte’ en ‘nieuwe landgoederen’ kunnen rechtstreeks worden toegepast door gemeenten, mits wordt voldaan aan enkele normen met een vooral kwantitatief karakter. Gelet op de bekendheid en de toepasbaarheid van deze basisregelingen, is het niet wenselijk hierin al te veel wijzigingen aan te brengen.

Daarnaast zijn in de verordening twee ontheffingsregelingen opgenomen: een regeling voor maatwerk en gebiedsgerichte toepassing van ‘ruimte voor ruimte’ en een regeling voor de toepassing van ‘rood voor groen’. Deze ontheffingsregelingen zijn vooral gericht op kwaliteitswinst, zonder vooraf vastgestelde kwantitatieve normen. Deze ontheffingsregelingen zijn nauw aan elkaar verwant en zouden daarom in elkaar geschoven kunnen worden tot één ontheffingsregeling voor ruimtelijke kwaliteitsverbetering door fysieke compensatie. Ook de ontheffingsregelingen voor landelijk wonen kunnen hierbij onder gebracht worden.

bouwen in linten
De voormalige streekplannen kenden verschillende regelingen voor het bouwen in linten. In sommige streekplannen werden openingen geboden voor het toevoegen van stedelijke functies in linten, in andere streekplannen was dit geheel uitgesloten. Op linten die zijn aangeduid als ‘stads- en dorpsgebied’, is het buitengebiedbeleid niet van toepassing.

In de verordening is gekozen voor een tijdelijke oplossing door een verwijzing op te nemen naar de voormalige streekplannen. Het is gewenst voor de hele provincie vergelijkbare mogelijkheden te bieden voor het toevoegen van bebouwing in bebouwingslinten.

recreatieve functies en bebouwing
De regeling voor recreatieve functies en bebouwing in de verordening geeft soms aanleiding tot verwarring, omdat deze in artikel 2 lid 1 evenals stedelijke functies worden uitgesloten buiten de bebouwingscontouren, maar vervolgens via uitzonderingsbepalingen weer worden toegelaten. Dit kan verduidelijkt worden door recreatieve functies en bebouwing niet uit te sluiten buiten de contouren, maar wel eisen te stellen aan functie, omvang en verschijningsvorm.

ruimte voor ruimte
De toepassing van ‘ruimte voor ruimte’ kan in individuele situaties lastig zijn, als op een perceel onvoldoende bebouwing wordt gesloopt om in aanmerking te komen voor een compensatiewoning. In deze herziening wordt daarom de mogelijkheid gecreëerd om fysieke sanering te combineren met een financiële bijdrage in een fonds ten behoeve van sanering elders.

agrarische functies, EHS, nationale en provinciale landschappen, rijksbufferzones
In de verordening zijn voor wat het buitengebied betreft ook nog regels opgenomen over agrarische bedrijven, de Ecologische Hoofdstructuur en nationale en provinciale landschappen en rijksbufferzones. Er is op dit moment geen directe aanleiding deze regels te herzien.

verevening (financiële compensatie)
In deze herziening wordt het principe van verevening geïntroduceerd. Dit houdt in dat bij bepaalde ontwikkelingen een financiële bijdrage wordt gevraagd ten behoeve van een fonds voor ruimtelijke kwaliteitsverbetering.

2.3 Nieuwe ontheffingsregeling verbetering ruimtelijke kwaliteit door fysieke compensatie

In de paragraaf 2.2 is geconstateerd dat de in artikel 3 lid 1 en lid 2 van de verordening opgenomen ontheffingsregelingen voor de toepassing van ‘rood voor groen’ en maatwerk bij de toepassing van ‘ruimte voor ruimte’, samengevoegd kunnen worden tot één ontheffingsregeling gericht op de verbetering van de omgevingskwaliteit. Door vergroting van het toepassingsbereik, kunnen ook de ontheffingsregelingen voor ‘landelijk wonen’ (artikel 3 lid 4) en ‘wonen in het groen’ (artikel 3 lid 5) hierin worden opgenomen. Aan de ontheffing kan in voorkomende gevallen de eis van financiële compensatie worden verbonden (zie 2.4).

In de bijbehorende toelichting wordt aangegeven dat Gedeputeerde Staten van deze ontheffingsmogelijkheid gebruik zullen maken voor de volgende ontwikkelingen.

• Maatwerk en gebiedsgerichte toepassingen van ’ruimte voor ruimte’, in situaties waarbij de basisregeling zoals opgenomen in artikel 2 van de verordening en die rechtstreeks door gemeenten kan worden toegepast, niet voldoet. Het moet dan wel gaan om ontwikkelingen waarbij per saldo sprake is van een substantiële vermindering van de hoeveelheid bebouwing en een forse verbetering van de omgevingskwaliteit.
• Toepassingen van ‘rood voor groen’, vooral in situaties waarbij sprake is van aanpak van verrommeling of een lage omgevingskwaliteit, bijvoorbeeld door sanering van een bedrijventerrein met verharding en opslag in de open lucht. Anders dan bij ‘ruimte voor ruimte’ hoeft er geen sprake te zijn een substantiële vermindering van de bebouwing, maar moet er naast sanering van een terrein met lage omgevingskwaliteit tevens sprake zijn investeringen in landschap, natuur of water. Een voorbeeld van mogelijke toepassing is de sanering van voormalige bedrijventerreinen langs de Waal in Barendrecht, waarbij de oever openbaar toegankelijk wordt gemaakt.
• Maatwerk bij de ontwikkeling van nieuwe landgoederen. in situaties waarbij de basisregeling zoals opgenomen in artikel 2 van de verordening en die rechtstreeks door gemeenten kan worden toegepast, niet voldoet.
• ‘Landelijk wonen’, als variant van ‘rood voor groen’. In de voormalige streekplannen RR2020 (Provinciale Staten, 12 oktober 2005) en West (7e herziening, Provinciale Staten, 7 januari 2008) waren opgaven benoemd voor ‘landelijk wonen’ respectievelijk ‘wonen in het groen’. Het gaat om de ontwikkeling van landelijke woonmilieus in combinatie met het versterken van onder andere ecologische, landschappelijke en recreatieve waarden. De locaties voor ‘landelijk wonen’ zijn indicatief aangeduid op de functiekaart van de provinciale structuurvisie.
• Toevoegen van woningen op open plekken in een bebouwingslint, op plekken waar dit bijdraagt aan een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit (zie 2.5)
• Combinaties of varianten van voornoemde toepassingen. De formulering van de ontheffingsregeling biedt ruimte aan creatieve oplossingen ter verbetering van de omgevingskwaliteit.

De bestaande regeling voor de bouw van 600 greenportwoningen in de Duin- en Bollenstreek (artikel 2 lid 2 sub l van de verordening) wordt niet samengevoegd met de ontheffingsregeling voor fysieke compensatie, omdat het hier gaat om een lopende ontwikkeling.

2.4 Combinatie fysieke sloop en financiële bijdrage bij toepassing ‘ruimte voor ruimte’

In artikel 2 lid 2 sub a van de verordening is de regeling ‘ruimte voor ruimte’ opgenomen. Deze regeling kunnen gemeenten rechtstreeks (zonder tussenkomst van Gedeputeerde Staten) toepassen in bestemmingsplannen. Voor de sloop van iedere 1.000 m2 gebouwen of iedere 5.000 m2 kassen mag één compensatiewoning worden gebouwd.

Als er onvoldoende te saneren bebouwing op één perceel aanwezig is, moet op meerdere percelen gesloopt worden. Dit bemoeilijkt de uitvoering van ‘ruimte voor ruimte’, omdat het voor de individuele burger soms lastig is hierover afspraken te maken met eigenaren van overtollige bebouwing op andere percelen. Daarom wordt het in deze herziening mogelijk gemaakt om sloop te combineren met een bijdrage aan een (inter)gemeentelijk kwaliteitsfonds. Als ondergrens geldt dat minimaal 50% fysieke sanering moet plaatsvinden (dus ten minste 500 m2 gebouwen of 2500 m2 kassen). Voor het resterende deel wordt een bijdrage ter grootte van de ontbrekende m2 vermenigvuldigd met een normbedrag gestort in het (inter)gemeentelijke fonds, om daarmee later en elders fysieke sanering te realiseren. Het is niet de bedoeling om door gebruikmaking van financiële compensatie het aantal woningen te verhogen. Het mag slechts gebruikt worden om één woning waarvoor niet voldoende gesloopt kan worden toch te kunnen bouwen.

(inter)gemeentelijke kwaliteitsfondsen
De fondsen moeten voldoen aan kaders en randvoorwaarden die door de provincie worden gesteld. De provincie zal hierover in overleg treden met de regio’s. De regeling voor regionale fondsen wordt afzonderlijk –los van deze eerste herziening- in procedure gebracht. De provincie zal er op toezien dat de fondsen ook daadwerkelijk worden ingezet voor sanering van bebouwing elders. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat grote spaarpotten ontstaan.

Grondexploitatiewet
In de regeling wordt aangesloten bij de mogelijkheden die de Grondexploitatiewet biedt. Dit betekent dat de financiële compensatie geregeld moet worden in een exploitatieplan (artikel 6.12 Wro) of in een anterieure overeenkomst (artikel 6.24 Wro).

vaststelling provinciale regeling en inwerkingtreding na instelling (inter)gemeentelijke fondsen
Het is de bedoeling de provinciale regeling voor financiële compensatie tegelijk met de eerste herziening in januari aan de Staten aan te bieden. Het instellen van de (inter)gemeentelijke fondsen vergt vervolgens de nodige voorbereiding. De nieuwe regeling kan dus pas worden toegepast na vaststelling van de provinciale regeling én als voor de betreffende gemeente, samenwerkende gemeenten of regio een kwaliteitsfonds beschikbaar is.

2.5 Bouwen in linten

huidige regeling
De voormalige streekplannen kenden verschillende regelingen voor het bouwen in linten. In sommige streekplannen werden openingen geboden voor het toevoegen van stedelijke functies in linten, in andere streekplannen is dit geheel uitgesloten. In de op 2 juli 2010 vastgestelde verordening is gekozen voor een tijdelijke oplossing door een verwijzing op te nemen naar de voormalige streekplannen. Het is gewenst voor de hele provincie vergelijkbare mogelijkheden te bieden voor het toevoegen van bebouwing in bebouwingslinten, waarbij behoud of versterking van de ruimtelijke kwaliteit centraal staat.

vervangen bestaande bebouwing door woningen
Naast de bovengenoemde specifieke regelingen is woningbouw in linten op grond van de huidige verordening alleen mogelijk in het kader van ‘ruimte voor ruimte’, waarbij per saldo sprake is van een forse afname van de hoeveelheid bebouwing. De regeling ‘ruimte voor ruimte’ is echter vooral toegesneden op solitaire boerderijcomplexen en storende bebouwing in het open landelijk gebied. In dichtbebouwde bebouwingslinten is het toevoegen van een woning op plekken waar nu al bebouwing aanwezig is, vanuit ruimtelijk oogpunt veelal niet bezwaarlijk. De provincie wil de gemeenten meer ruimte geven om hierover zelf een afweging te maken. In de verordening wordt daarom hiervoor een bepaling opgenomen. Bij het vervangen van bestaande bebouwing geldt dat de omvang van de woning moet passen in de omgeving, waarbij in ieder geval volume, maatvoering en oppervlakte van de woning alsmede de situering ten opzichte van zichtlijnen een rol spelen. De regeling is alleen van toepassing op bebouwing die is gelegen direct aan de weg met lintbebouwing. In de verordening wordt hiertoe een definitie opgenomen. Voor bebouwing die verder naar achteren is gelegen blijven de regels voor ‘ruimte voor ruimte’ van toepassing.

toevoegen nieuwe woningen
Er zijn situaties denkbaar waar het toevoegen van een nieuwe woning op een plek waar nog geen bebouwing aanwezig is, de ruimtelijke kwaliteit van het lint kan versterken. Dit willen wij mogelijk maken door hiervoor een ontheffingsmogelijkheid in het leven te roepen.

financiële compensatie
Aanvullende eis bij het vervangen van bebouwing in linten door nieuwe woningen, of bij het bouwen van woningen op ‘lege’ plekken in een lint is dat een afdracht aan een (inter)gemeentelijke fonds. Het fonds en de manier waarop een bijdrage aan het fonds wordt berekend is nader toegelicht in paragraaf 2.4.

2.6 Aangepaste regeling recreatieve functies en bebouwing

In artikel 2 lid 1 van de verordening zijn niet alleen stedelijke functies uitgesloten buiten de bebouwingscontouren, maar ook intensieve recreatieve functies en bebouwing bij extensieve recreatieve functies. In artikel 2 lid 2 van de verordening zijn enkele uitzonderingen benoemd op dit algemene uitgangspunt, het gaat om kleinschalige bebouwing voor recreatie en om recreatiewoningen. Deze systematiek (eerst uitsluiten en vervolgens via de lijst met uitzonderingen toelaten) geeft aanleiding tot verwarring. Het is daarom gewenst recreatieve functies niet expliciet uit te sluiten. Regulering is mogelijk door de regelingen voor recreatieve bebouwing en functies samen te voegen tot één nieuw lid onder artikel 2. Daarbij worden voorwaarden gesteld aan recreatieve functies en bebouwing.